四川天府新区全链条管理制度联动改革的探索与启示

天府新区位于四川省成都市，与双流区、龙泉驿区相邻，面积564平方公里，分布有总部商务区、数字文创城产业功能区和凤栖基地、新兴产业园工业建设项目集聚区，主导产业为航空发动机、集成电路、机器人、无人机等。近年来天府新区在产业快速迭代升级、经济高速发展的同时，细颗粒物、臭氧等区域复合型污染问题凸显，现有各类末端治理手段减排空间已十分有限，区域环境管理面临着园区污染物可削减来源有限、新增建设项目所需的污染物排放总量来源不足等困境，项目落地审批、全过程监管面临双难局面。

2024年3月，经生态环境部环境影响评价与排放管理司批准，四川天府新区承担了全链条生态环境管理制度联动（以下简称全链条制度联动）改革试点，聚焦分区管控—环评—许可—执法制度衔接联动，试点开展路径、方式、内容、手段等的改革，优化提升制度合力与效能，助力经济社会高质量发展。

试点实践进展情况

天府新区全链条制度联动改革主要内容为4个方面。

第一个方面，以“优化”为目标，提升环境准入制度体系整体效能。

一是细化分区管控“底线和规则”，突出源头预防系统性、整体性管控。进一步差异化合理确定园区重点管控单元环境质量底线目标，以天府新区及紧邻的双流区、龙泉驿区为“一盘棋”，统筹区域工业源、交通源的污染削减工作，在满足2025年环境质量改善考核目标前提下，区域环境容量资源配置向产业集聚、向需求大的新兴产业园等重点管控单元倾斜，2025年新兴产业园细颗粒物环境目标由33微克/立方米优化为38微克/立方米，相应增加允许排放量约35吨/年。从源头破解园区规划环评阶段难以解决的削减量瓶颈问题。

二是在规划环评中强化项目准入要求，解决“叠床架屋”问题。新兴产业园按照《关于进一步深化环境影响评价改革的通知》“优化园区项目环评分类管理”要求，对编制环境影响报告表的13个行业项目环评实施豁免。以规划环评的“四张清单”（生态环境管理、产业准入、环评豁免项目、环境准入指引）为抓手，整合生态环境分区管控准入清单、规划环评成果，进一步精简优化产业园区规划环评成果形式，形成园区总体性准入清单、产业准入清单、豁免环评项目类别清单、分行业项目环境准入指引清单，更简便清晰地指导园区管委会、生态环境部门、企业等不同主体的项目准入管理或项目落地。

其中，“生态环境管理清单”整合分区管控、规划环评环境准入成果，明确园区空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发利用等管控及跟踪监测要求，服务园区及生态环境管理部门，指导入园企业绿色低碳发展。

“产业准入清单”衔接“生态环境管理清单”，结合《国民经济行业分类》，分类制定鼓励类、禁止类和允许类产业清单，方便管委会把好项目引入关，淘汰落后项目。

“项目环评豁免清单”明确鼓励类、允许类产业清单中的豁免行业类别，包括智能机器人等主导行业涉及的13个种类，支撑生态环境管理部门项目环评分类管理。

“分行业环境准入指引清单”制定13个豁免环评行业差异化的环境准入指引，明确项目选址、工艺、污染物排放等环境准入门槛要求，提出建设项目全过程污染防控要求，充实了建设项目污染物排放浓度与总量控制及监测管控等管理要求，承接了项目环评“强措施、防风险”功能。符合环境准入指引清单要求的建设项目，直接填报申领排污许可证。

第二个方面，以“强化”为抓手，推进源头预防和过程管控相衔接。

一是推动排污许可与项目环评衔接，确保排污许可证载明的污染因子、排放限值、污染物排放量等与项目环评保持一致。二是推动排污许可与分区管控、规划环评相衔接，环境准入指引的污染物浓度、总量、措施及监测等关键信息，补充载入试点豁免环评行业排污许可证或排污登记表，将“指导性”的环境准入指引转化为“约束性”的排污企业责任。

第三个方面，以“精准”为核心，提高许可证后执法监管效能。

一是以许可执法检查清单为载体，推进“一证式”监管。机器人、无人机、加油站、医院、砖瓦等5个行业，整合分散于许可证副本不同章节的关键信息，围绕产排污、污染防治措施等重点内容，梳理形成了“排污口—治理措施—排放浓度—监测要求”的执法流程清单。经多次现场执法检查实践，简明易懂、重点突出的分行业执法清单极大地提升了执法便捷性和精准性。

二是探索解决“超许可量排放”违法查处的证据固定难题。构建以电子、视频等作为“超许可量排放”违法行为判定依据的方法与流程，并初步形成了“取证证据链构成—污染物排放量核算—证据固定”的标准化工作路径，完善了数据采集、分析、违法查处、问题整改的执法闭环工作流程。比如在对砖瓦企业开展证后执法中，截取正常生产日颗粒物、氮氧化物、二氧化硫等实时监测数据，结合平均值、峰值、低值确定有效系数，整合企业同时段用电量数据、生产台账、原辅用料台账等形成证据链，核算这一时间段污染物实际排放量，并将其与许可排放量比较，分析结果作为判断是否超量排放的依据。

第四个方面，以“整合”为手段，通过信息化平台统揽制度衔接联动。

依托信息化平台，贯通分区管控—规划环评—项目环评—许可—执法监管制度，串联事前事中事后全过程污染管控。在“蓉环智评系统”中集成智能选址、环评文件标准化编制和智能化审批、排污许可智能填报、执法监管等各内置模块，实现“企业选址研判—项目环评措施—许可‘控排污’要求—执法清单”等数据信息在“分区管控—环评—许可—执法监管”制度间自上而下流转，以信息化手段推动环境管理优化和效能提升。一般情况下，企业只需5分钟便可填报“一张表”基础数据（项目概况、工艺流程），30分钟左右可完成多项环保手续申领。

难点与挑战

配套法律法规、政策支撑不足。需填补全链条制度联动关键领域法律法规政策空白，如污染物排放量的制度协同政策，国家、省、市全链条制度联动信息化平台的衔接等。需及时更新法律法规政策以适应全链条制度联动改革需求，如信息化平台输出的标准化环评文件责任主体如何界定，豁免环评排污许可登记管理增补内容的执法依据等。

信息化平台效能有待提升。信息化平台内置模块仍需优化，环评标准化编制等内置模块需持续跟踪政策标准、技术导则等内置固定规则变化，定期更新调整工作量大、成本高。急需推进国家、省、市平台连通，目前天府新区试点行业全链条制度联动信息化平台未与国家平台联通，信息传递、流程整合等存在局限性，且“一键生成”的环评审批文件等仍需再次上传至国家管理平台。

启示和建议

构建源头预防—过程管控—事中事后监管的实施路径是全链条制度联动的关键。首先，以“强化宏观管控+简化微观管理”为实施路径，构建精简高效的源头预防体系。分区管控立足宏观整体视角，通过差异化确定园区重点管控单元环境底线目标、周边布局协调性管控要求等精细化、系统性管控，完善环评“一事一议”的条块化源头预防管控的不足；以规划环评“四张清单”为抓手，细化建设项目准入门槛要求，精简项目环评冗余功能。其次，强化污染源头预防和排污许可过程控制衔接，排污许可落实豁免环评行业的环境准入指引和监管要求，确保联动不脱节、管控全覆盖。最后，优化许可与执法监管衔接方式，以清单式执法、超量排放违法行为监管为重点，保障事中事后精准、高效监管。通过“一套精细化的分区管控规则+一套精准的准入门槛清单（如四张清单）+一张完善的排污许可+一套精确的分行业执法清单”，建立起全过程、闭环管理的全链条环境管理制度联动实施路径。

完善法律、政策保障体系顶层设计是全链条制度联动的重要保障。一是加快完善全链条制度联动保障制度设计，为联动提供根本性、稳定性的政策保障。比如明确全链条制度联动工作定位、分阶段工作目标、实施责任主体、考核机制等。二是分阶段推进制度联动关键环节法规政策、技术标准体系完善。出台完善制度衔接的技术规范，明确分区管控园区重点管控单元环境质量底线目标差异化分配及园区规划环评衔接要求；动态更新《建设项目环评分类管理名录》，及时调整豁免试点可行的建设项目；衔接环境准入指引完善的排污许可证或排污登记表，纳入新版许可证；出台全链条制度联动国家、省、市三级信息化平台数据共享、流程互通、系统接口等技术标准。

构建全链条制度联动信息化平台是联动的重要载体。依托或借助现代信息技术整合智能选址、环评文件标准化编制、排污许可智能填报、执法监管等各内置标准化模块，减少冗余环节，有效衔接、融合各项环境管理制度功能、业务流程，形成并完善从国家到地方的数字化信息传导机制，有机联结“污染源头预防—过程管控—事中事后监管”全过程管理。进一步优化提升各平台功能，借用人工智能手段，加速迭代升级，提升文本生成效率、质量和数智化水平。

作者单位：黄丽华、刘大钧，生态环境部环境工程评估中心；廖加玲，四川省环境工程评估中心